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北京城乡二元户籍制度将画上句号,中国告别城

“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型。”7月30日公布的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出上述改革举措,标志着我国实行半个多世纪的 “农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

31省份取消农业户口 部分地区放宽落户条件中国告别城乡二元户籍制度

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延续了几十年的农业和非农业城乡二元户籍制度将在北京画上句号。日前,《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》出台,明确提出,北京将取消农业户口和非农业户口性质区分,统一登记为居民户口。

正如公安部有关负责人所说,此次户籍制度改革前所未有、力度空前。这已经不是单纯的户籍制度改革,而是一场思维革命。“取消”一词,是党中央、国务院很少使用的词汇。上次使用,同样是革命性的取消农业特产税,废除了两千多年来的“皇粮国税”。

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农户与非农户是计划经济下的产物,至今已延续了几十年。改革开放以来,国家出台了一系列户籍制度改革政策措施,但是,许多长期在城镇稳定就业的农业转移人口及其他常住人口尚未落户,尤其是农业转移人口没能在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面,享受和城镇居民同等的基本公共服务,这些都对户籍制度提出了改革要求。

我国改革的成功,很大程度上得益于改革的渐进性,即通过“试错”式的社会修补而非大规模的社会重构,来摸索经济社会发展道路,也就是“摸着石头过河”。这种社会方法并不必然排除整体的革命性进路。从土地大包干的全面推行,到邓小平南巡时提出社会主义市场经济,都明确地属于革命性决断。政治决策对经济运行的巨大反作用力,是马克思主义的一个基本原理。离开政治上的决断,经济层面的“封闭运行”试点,永远不可能变成改变历史的社会实践。

9月19日,北京市发布关于进一步推进户籍制度改革的实施意见。至此,中国大陆31个省份全部出台了户籍制度改革意见。改革意见中,各地普遍取消农业与非农业户口性质区分,部分地区放宽落户条件。我国存在半个多世纪的二元户籍制度退出历史舞台。

【背景概述】

2014年7月,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台,明确指出要取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为“居民户口”。这意味着在中国存在了半个多世纪的“城里人”和“乡下人”户口身份识别将不复存在。

不出所料,“户改”意见公布后,从港澳媒体到国内“三农问题专家”,纷纷提出“取消农业户口并不意味着城乡二元化格局消失”——这属于“有道理的废话”。“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型”,表明的是一种伦理道德和社会政治的正当性,而不是经济统计层面的算计。对政治学、法学和社会学来说,我国“户改”的目标只有一个:废除现行户籍制度。因为现行户籍制度没有任何道德和政治上的正当性。

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯在接受本报采访时表示,“户籍制度改革‘牵一发而动全身’,而其中,‘取消农业户口’和‘放宽落户条件’是两大亮点,对实现社会保障全覆盖和一体化具有重要意义”。

2014年7月30日公布的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)宣告中国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台,标志着这项公众期待已久的重大改革开始进入实施阶段。

市统计局公布的数据显示,截至2012年底,北京常住人口2069.3万,其中农村人口285.6万人,较2010年275.5万人增加了10万人。据了解,本市此前早已取消了对于农转非的限制,一些地区甚至鼓励农村新出生婴儿登记为城镇户口。然而,部分农民转非的积极性并不太高。专家分析认为,这可能是由于农业户口在宅基地、责任田、集体股份分红等方面的权益吸引力较大,特别是在城市化过程中,农民通过拆迁,可获得更多收益。

属于社会正义和真理范畴的这一事实,误入歧途的经济学只看到另一种颜色。这种高雅的废话钟爱于工具理性、效益最大化、边际效用、社会福利函数等。在它看来,一个现代国家把国民划分成事实等级制的两类,尽管不道德,然而符合成本最低、产出最大化的经济目标。在它看来,取消针对不同群体的身份不公正,并不能及时带来事实上的公正。其实,这种观点陈旧得散发着霉味。150年前的1864年,美国蓄奴主义者就以此驳斥林肯:“一纸《解放黑奴的宣言》就能使黑人在经济上平等吗?”当杰斐逊、华盛顿、亚当斯等人签署《独立宣言》时,他们并不认为“人是生而平等的”宣告,意味着白人、黑人、印第安人、基督教徒、天主教徒、犹太人将会拥有同样的财富、知识、地位,即使再过1000年,也不存在这种“平等”。然而,把人划分为不同等级的做法只要存在一天,就是对真理和人权的侮辱。

国家行政学院教授竹立家表示,“全面推进户籍制度改革,将实现农村居民和城市居民的‘双赢’,促进发展成果共享”。

《意见》提出,建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

为此,此次本市出台的《意见》特别指出,在建立城乡统一户口登记制度的同时,还需保障农民的合法权益,建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。需要完善农村产权制度,加快推进农村土地确权、登记、颁证,依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济产权制度改革,加强农村集体资产监督管理,维护集体经济组织和成员的合法权益。进一步建立健全农村产权流转交易服务体系,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

粗鄙的工具主义经济学,把社会视为一部机器。作为螺丝钉的个体,要为整个机器的目标服务。拧上哪个螺丝钉,报废哪个螺丝钉,服从于工程师们自以为是的“整体目标”。但对于受过政治学、法学等人文培训的人来说,这种“目标”纯属胡说。从康德到马克思,都强调:人是目标,不是工具;人民群众是历史的创造者,而不是历史的润滑油。

“农民”变成“居民”了

【观点荟萃】

为了质疑“取消农业户口”的产值效应,有人撰文说,在农村特别是发达地区农村,农民正在成为“废除农业户口”的反对力量——为捍卫农村户口包含的土地利益。同城市居民对农工民子弟就近入学、就近高考的不道德抵制相比,农民对“户改”的反对不成比例。

国务院早在2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中就提出,取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。

Z专家:现有户籍制度的最大弊病在于城乡户籍背后的巨大福利差距,而改革的核心就是逐渐消除这一差距,使得人人享有统一的“国民待遇”。随着这一过程的推进,许多与户籍捆绑的概念也终将进入历史的垃圾箱。

从政治伦理和法治平等来看,废除现行户籍制度是一种道德要求。中国改革,很多层面是“试错”过程,但同样也是“改错”过程。包括农民土地财产权在内,整个农村土地制度改革都需要这种“改错”精神。维护农村土地制度稳定性,目标只能是维护农民合法权利。借用习近平总书记的话,维稳目标是维权。如果维稳成了目标,那么21世纪的维稳与胡亥和隋炀帝的维稳还有什么区别?

截至目前,31个省份已出台的户籍制度改革方案中,也普遍取消农业户口与非农业户口性质区分。

人民网:户籍制度像一堵无形的墙,在人口流动的时代,它阻碍人们迁徙的步履;在追求平等的时代,它将人贴上身份的标签、分为三六九等;在崇尚公平的时代,它按照户籍身份分配着公共资源。它不仅把城乡切割为二元结构,而且催生出大都市与中小城市、沿海城市与内地城市的“泛二元化”的格局。

“将农民和城镇居民统一改称居民,旨在消除身份区隔和歧视,进而逐步实现居民社会管理城乡一体化、公共服务均等化。”竹立家表示。

微博网友“靠谱的冷眼观潮”:人为阻隔中国城乡半个多世纪的户籍制度,终于迎来前所未有的伟大变革。农民也好,市民也罢,不再是固化的身份标签,而是统一登记为居民了。从此之后,一国之民将不再存在差别等级乃至歧视,而都能权利平等、有尊严地生活在这个国度里。

据了解,我国自1958年开始划分农业户口和非农业户口,由此带来社会权益和保障的不同。据北京大学社会学系教授陆杰华介绍,农业户口的权益主要是责任田和宅基地,而非农业户口的权益主要体现在教育、医疗、就业、保险、住房等方面。

【直击公考[微博]】

5519威尼斯官方网站,取消农业户口是否会影响到农民的既有权益?农村问题研究专家、哈尔滨工业大学管理学院副教授林亦府指出,此次户籍制度改革不是“农改非”,而是全面取消农民的农业户口身份,不会影响附着在农村居民背后的集体土地承包权、农村宅基地使用权、村集体经济分配权等“三权”。

户籍制度改革后 这些词终将进入历史垃圾箱

那么,“农民”变“居民”之后,如何享受到城镇化福利?在汪玉凯看来,“统一身份仅仅是个标志,户籍改革能否取得成效的关键在于各项配套政策的跟进与落实,消除依附在户口性质上的医疗、就业、住房保障等方面的差别待遇,逐步实现基本公共服务对农村的全覆盖。”

【农转非】

据悉,目前我国城镇常住人口达7.5亿,已经超过农村人口数量,但城镇常住人口中仍有2.5亿左右的人没有在当地落户。

“农转非”,也就是由农业户口转为非农业人口,或由农业户口转为非农业户口。这是计划经济时代的遗产,但仍在深刻影响人们的生活。农村人想要“农转非”,考大学、婚嫁或者在城里买房是主要途径。近些年,有些地方也出台了农村老人投靠已进城落户的子女,可以办理“农转非”户口的措施。然而,“农转非”对于农村人来说,常常被提升到改变命运的高度,其难度也可见一斑。此次《意见》明确提出终结“农业户口”与“非农业户口”的区分。“农”与“非农”都不存在了,“农转非”也终将逝去。

按照国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中“要合理引导农业人口有序向城镇转移”“到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”等要求,多地明确提出了农业转移人口和其他常住人口落户的具体目标,不少地区甚至降低了落户门槛,落户条件更为宽松。

【农民工】

例如,对于大城市的落户条件,国家版的户籍改革意见规定“大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年”,而安徽省将这一数字缩短到3年,河南省则缩短为2年。

“让‘农民工’成为历史!”这是以中国(海南)改革发展研究院院长迟福林为代表的专家学者一直以来的呼吁。在他看来,“农民工”这一称呼在略带歧视的背后,更重要是与“市民”身份的差距。改革开放以来,有2.6亿农民离开土地到城市里工作,为中国的经济社会发展立下汗马功劳。但他们却因为没有城市户口而被医疗、子女教育、居住等诸多问题困扰,始终无法真正融入城市生活。

放宽落户条件后,农村人是否更容易“进城”?汪玉凯告诉笔者,随着各地落户门槛的降低,城乡居民社会保障的陆续并轨,未来全国居民有望享受平等的身份和待遇。这对有意愿进城务工和居住的农村人口来说,是利好消息。

此次《意见》除了取消农业户口与非农业户口性质区分,还指出要进一步调整户口迁移政策,例如全面放开建制镇和小城市落户限制,有序开放中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件等。

林亦府等专家则认为,农村人在城市里的可持续发展空间也应当纳入考量范围,包括教育培训、工作机会、社会帮扶等。只有相关的配套政策、体制机制健全了,农民向城镇转移的过程才会进行得更顺畅。

国家发展改革委员会宏观经济研究院副院长马晓河说,也许“农民工”的叫法还会在一些领域延续,但未来他们的官方名称应为“农业转移人口”。

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【蓝印户口】

事实上,蓝印户口已经是一个历史概念。今年5月31日,天津市成为全国最后一个取消蓝印户口的城市。但《意见》仍再次重申了取消蓝印户口的决定。蓝印户口,是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍,因公安机关加盖的蓝色印章,而被称之为蓝印户口。蓝印户口是许多地方性政策的“灰色地带”,一度成为房产商售房的“利器”。

【暂住证】

暂住证制度是上世纪80年代,刚开始接纳农村劳动力转移的一些城市想出来的人口管理办法,由改革开放的“桥头堡”深圳在1984年首创,后被不少地区借鉴。在这种制度下,外来务工人员有了“暂时的”合法居住权利和身份,但“本地人”与“外地人”依然泾渭分明。直至今日,一些城市已取消暂住证,改为居住证,但北京、上海、广州等不少大城市仍保留了暂住证制度。

《意见》提出,建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的,在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人,可以在居住地申请登记常住户口。由此可见,居住证替代暂住证将成为新常态。

【新农合、新农保】

新农合,也就是新型农村合作医疗,与新农保,即新型农村社会养老保险,都是进入21世纪后,中国建立的由个人、集体和政府多方筹资的社会保障制度。这些制度在一定程度上缓解了中国农民长期存在的看病难、老无所养的困境。

此次改革将更前进一步。《意见》指出,把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系……,整合城乡居民基本医疗保险制度,加快实施统一的城乡医疗救助制度。《意见》还提出,实现基础养老金全国统筹,加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度。

而养老保险制度的合并已迈出第一步。2014年2月7日,李克强主持召开国务院常务会议,决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

马晓河说,这意味着未来农村人口和城市人口在医保体系和社保体系中,将享有统一的保障标准,使用统一的经费,由统一的渠道进行管理。

【“同命不同价”】

这其实是一个令人感到伤感与无奈的说法。在一些人身损害案件中,受害者的残疾赔偿金、死亡赔偿金等经常按照户籍进行区分。同一案件,城镇居民获得的赔偿数额可能是农村人的好几倍。虽然目前的立法、司法解释和司法实践已关注“同命不同价”的差别,但其从根本上解决,可能还有待时日。马晓河说,户籍制度改革已迈出取消户籍身份歧视的关键一步,要消除“同命不同价”的现象,需要法律进行配套的改革。

【范文欣赏】

深化户籍制度改革 促进社会公平正义

户籍制度像一堵无形的墙,在人口流动的时代,它阻碍人们迁徙的步履;在追求平等的时代,它将人贴上身份的标签、分为三六九等;在崇尚公平的时代,它按照户籍身份分配着公共资源。它不仅把城乡切割为二元结构,而且催生出大都市与中小城市、沿海城市与内地城市的“泛二元化”的格局。

如果说户籍制度与传统的乡土中国不谋而合,那么在今天这个流动时代,户籍制度已经与改革发展的大势格格不入。“北京人大[微博]学”、“知识不是力量,户籍才有分量”的行为艺术,“同样为城市纳税,为什么待遇不同”的追问,还有医疗资源、公共服务均等化的吁请,突破户籍限制、呼唤公平正义的诉求日益强烈。

改革的动力不仅在此,更来源于政府推动经济发展的需要。流动人口为城市发展效犬马之力,却在城市利益分配中居于边缘,这种“流动人口红利”正在逐渐耗尽。“用脚投票”的劳动力漂移让地方政府认识到,只有逐渐突破户籍壁垒,公共资源更多地向流动人口倾斜,才能真正留住流动人口,实现“以劳引资”。

当“要不要改”已成共识,“怎么改”却人言言殊、莫衷一是。对改革者来说,既不能激进,也不能不进,既要避免毕其功于一役的激进改革,也要防止原地踏步的逡巡不前。毕其功于一役,一朝之间全面取消户籍,世界上最大规模的人口流动就会瞬间吞噬城市,各种城市病就会随之而来。原地踏步,不进则退,就会贻误最佳改革时机,户籍坚冰将会冻结人们的权利诉求和社会的发展动力。

户籍制度改革意味着打破既定利益格局,稍有风吹草动,不同的利益群体之间就会形成激辩。就拿异地高考[微博]来说,“京籍”与“非京籍”的利益冲突不容回避,如何平衡不同的利益诉求,避免零和游戏导致矛盾激化,改革者需要走钢丝般的审慎与智慧。

一个有活力的国家,不会让户籍标签定义一个人的成败得失;一个有希望的社会,不会让户籍壁垒掠夺一个人的平等机会。正义曾经被这样描述过:在机会平等的各种条件下,使所有的职位向所有人开放。理想状态虽不能至,但我们仍然应该心向往之,朝着户籍改革的方向,一步一个脚印,一步一个希望。

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