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每年1600多万人进城落户建设用地咋保障,农村土

现阶段,农村土地整治作为改变土地利用结构、调整土地权属关系,提高土地利用效率的有效方式,已成为实现新型城镇化的重要平台。其主要作用是:第一,实现农田集中连片,农民集中居住,产业集中布局,打破小农经济束缚释放剩余劳动力,实现生产要素的集聚规模效应。第二,通过科学规划、集中整治,改善城乡土地利用格局,提高土地利用效率。第三,通过增减挂钩等方式,破解城镇发展对土地的刚性需要与耕地保护硬性约束的矛盾,利用土地增值收益改善农村基础设施、完善农民社会保障、改善农民居住环境,形成城乡互动局面。

来源:《全国土地整治规划(2016—2020年)》

制图:张芳曼

纵观十几年的发展,土地整治已形成了“政府主导、部门联动”,“政府引导、村民自治”,“社会参与、市场导向”,“统筹规划、综合整治”,“增减挂钩、城乡互动”,“环境友好、生态整理”等六种创新模式。

“与以往相比,它不再是单纯地保护耕地,而是要通过整治规划土地,促进城乡统筹发展。”国土资源部规划司司长庄少勤说。近日,国务院批复同意《全国土地整治规划(2016—2020年)》,由国土资源部和发展改革委发布实施。记者就此采访了相关部门负责人。

“政府主导、部门联动”模式

盘活存量,提高土地综合承载力

“政府主导、部门联动”模式,即遵循“政府主导、国土搭台、部门联动、聚合资金、整体推进”的机制,形成部门联动、齐抓共管土地整治工作格局的整治模式。

到2020年我国户籍人口城镇化率将达到45%左右,每年将有1600多万人进城落户,需要提供建设用地保障,预计“十三五”期间全国新增建设用地需求达到3200多万亩。“这要求我们加大盘活存量建设用地,节约集约用地,以较少的土地资源消耗支撑经济社会可持续发展。”庄少勤表示。

政府主导型模式,需要不断完善项目管理制度,建立涵盖群众意愿调查、土地权属调整、规划设计评审、中介机构管理、工程实施监管、竣工验收、资金使用、档案管理等环节的管理制度。如广东、湖北、河北、宁夏等省区,将土地整治工作开展情况纳入政府效能考核和耕地保护目标责任考核范围;河南省建立了国土部门领导分片包干和督导巡查制度;湖南省、重庆市实行了中介服务机构对项目资金使用全程跟踪审计制度,建立由纪委、监察、检察等部门参与的风险防控共同责任机制;黑龙江省则将省政府立项审批和市县政府建设管理“两权分离”,行政把关和技术审查“两线运行”,主管部门和受益群众“两端对接”,取得了较好的收效。

规划要求城乡建设用地整理取得积极成效,整理农村建设用地600万亩,改造开发600万亩城镇低效用地,促进单位国内生产总值的建设用地使用面积降低20%。国家发展改革委地区司副司长张东强说,通过土地整治特别是建设用地整理,会提高土地综合承载力,有效增加土地供应,有力促进城镇有序更新和新型城镇化发展。

农业、林业、水利、国土等相关部门共同协作,是随着土地整治内涵与外延的逐渐丰富而采取的创新形式,专业分工促进了整治效果的提升,各部门资金的有效聚合提高了资金使用效能。这种以行政管理为主的工作模式,执行力较强,工作效率高,有效地推进了高标准基本农田的建设,为解放农村剩余劳动力奠定了基础,从而为新型城镇化的稳健发展提供了条件。

——通过农村建设用地整理和实施城乡建设用地增减挂钩,节约的农村建设用地,用于农民新居建设和农村发展后,可调剂到城镇使用,推动特色小城镇建设和新型城镇化发展。

“政府引导、村民自治”模式

——通过开展城镇低效用地再开发,调整优化城镇用地结构布局,提高城镇综合承载力,推动产业转型升级,促进城镇有序更新。

“政府引导、村民自治”模式,是各地积极探索的以实施主体改革为特征的土地整治模式。具体做法是,农村集体经济组织向国土管理部门申请整治项目,经当地国土管理部门审查同意后,开展项目规划设计与报批工作,再由农村集体经济组织负责实施。如广西壮族自治区,由国土资源厅、财政厅、农业厅联合出台《鼓励农民自发开展“小块并大块”耕地整治以奖代补专项资金管理暂行办法》,鼓励农村集体经济组织或农民开展土地整治工作;江西省贵溪市成立村级土地整治理事会,充分发动村民全程参与土地整治工作;河南省邓州市实行“四议两公开”,将开展土地整治工作的决策权、实施权交给村集体经济组织,由党支部提议、村支两委商议、党员大会审议、村民代表大会或村民大会决议,并公开决议结果和实施结果,确保了群众的知情权和参与权,得到了群众的广泛欢迎。

——加大工矿废弃地复垦,积极开展旧工厂、老工业区、废弃矿山改造开发和功能置换,不仅能够改善工矿区域生态环境,也可以增加土地供应,促进新型城镇化健康发展。

这种模式有助于因地制宜形成实施主体的多元化。农民用国家的钱整自己的地,激发了基层组织和农民的积极性,实现了土地整治与土地利用方式的有效结合。

庄少勤强调,加大土地复垦和土地生态整治力度,要努力做到“快还旧账、不欠新账”。生产建设活动新损毁土地全面复垦,自然灾害损毁土地及时复垦,大力推进历史遗留损毁土地复垦,复垦率达到45%以上。

5519威尼斯官方网站,“社会参与、市场导向”模式

鼓励和引导社会资本参与土地整治

“社会参与、市场导向”模式,是以市场需求为导向,引入社会资本进行土地整治。如湖南省望城县光明村成立了全省第一家土地流转合作社,采取村民入股、合作社开发等形式对800亩水田、1400亩旱田和4000亩山林进行集中整治和流转,引进9家蔬菜企业和5家生态园企业落户项目区;四川省成都市2010年建立了“持证准用”的建设用地指标交易制度,吸引近百家企业、100多亿元社会资金投入到土地整治中。

要实现规划确定的各项目标任务,需要有资金保障。国土资源部财务司副司长刘键说,按计划,“十三五”期间我国中央和地方各级财政,以及社会资本等将计划累计投入土地整治1.7万亿元。

这种模式最大特点是资金来源渠道灵活多样,缓解了政府财政压力,而且“谁投资谁受益”的原则有助于社会分享城市化发展成果。此外,土地“资本”价值也得以显化,有利于农民享受城镇化带来的土地增值,并有助于释放农村剩余劳动力,推动新型城镇建设。

根据现有法律规定,土地整治资金有以下4个渠道:高标准农田建设资金、补充耕地资金、农村建设用地整理资金、土地复垦资金。以补充耕地资金为例,规划期内需补充耕地2000万亩,总投资约1600亿元。建设占用耕地占补平衡是法定义务,补充耕地资金由建设单位缴纳,因此资金有保障。

“统筹规划、综合整治”模式

此外,鼓励和引导社会资本参与土地整治,建立多元化的投融资渠道,同时支持农村集体经济组织或农民群众自主开展土地整治。

“统筹规划、综合整治”模式,指对田、水、路、林、村进行统筹规划与综合整治,全面提高土地整治效果的模式。如湖南省提出“三结合三促进一聚合”的土地综合整治措施,将土地整治与提高农业综合生产能力、新农村建设相结合,促进高标准基本农田建设,发展现代农业产业,促进农业增效、农民增收;河南省2008年提出“统一规划、集中布局、规模整理、分步实施”的总体思路,要求市、县编制土地整治工作5年实施方案,逐步推进区域集中建设,实现全面整治的目标。

根据调查,目前全国有12个省份不同程度探索开展了社会资本参与土地整治试点。试点以“农业经营主体先建后补”“财政资金引导企业投资”模式,引导集体经济组织和农民、种植大户、农业专业合作社等投劳筹资参与土地整治。

该模式的出现,表明了各地土地整治观念认识在不断深入,土地整治在范畴、目标、内涵方面都发生了深刻的变化。在整治范畴上已由分散的土地开发整理,向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变;在整治目标上已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变;在整治内涵上已由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变。

以农业经营主体先建后补模式为例,鼓励农民或者新型农业经营主体,按照方案自行先行开展土地整治和高标准农田建设,经验收后,按照政府确定的投资标准给予财政资金全额或部分补助。目前,广西、福建、重庆在全省推进开展该类试点,吉林、山东、河南、湖北、湖南、四川等省份的部分地区开展了该类试点。

“增减挂钩、城乡互动”模式

广西以农村集体经济组织为主体,鼓励农民自发开展“小块并大块”土地整治,每亩节约财政资金500—700元。该模式适用于土地整治规模较小、土地相对分散的整治类型,不仅可以实现“规建用管”一体化,提高工程建设质量,还解决了项目完成后的管护问题,大大减少了前期工作经费等费用。

“增减挂钩、城乡互动”模式,是指在增减挂钩政策的支撑下,将农村集体建设用地或农村进城人口与城镇建设用地相挂钩,以保证耕地占补平衡,缓解城市对建设用地需求矛盾,促进农村基础设施建设与农民生活工作环境改善。重庆市地票交易制度是城乡互动型模式的典型代表,它结合户籍制度改革,唤醒“沉睡的”农村土地资产。四川省成都市整治农村新型社区和聚居点1400多个,配套建设13项公共服务配套设施,改善了近30万户、90余万农民的生产生活条件,初步实现了农村生活与城市生活等值的目标;河南省将施行“人地挂钩”政策,突破县域建设用地指标流转,促进人口城镇化与土地城镇化共同发展。

改善农村面貌,助农增收

这种模式是在城镇化快速发展,对建设用地的需求与耕地保护矛盾尖锐,农村用地粗放、布局散乱的条件下,挖掘存量土地潜力,促进农村集体建设用地指标有序流动,盘活农村闲置、低效用地,解决城市建设缺土地、农村建设缺资金难题的创新型实践。

土地整治拓展了农民增收创收渠道。据统计,“十二五”期间,各地土地整治累计投入资金5500多亿元,农民参加土地整治劳务所得合计超过800亿元,惠及1.04亿农民,项目区农民人均年新增收入900多元。通过农村土地整治规划,合理安排农村各业用地,引导土地合理流转,积极盘活存量建设用地,支持整治节约的土地用于发展农产品加工、乡村休闲、旅游、养老,促进农村一二三产业融合发展。

“环境友好、生态整理”模式

国土资源部土地整治中心主任范树印说,除了带来直接收益之外,土地整治还对改善农村面貌和农民生产、生活条件具有促进作用。对散乱、粗放、闲置建设用地进行改造,同时加强基础设施建设,完善道路、水电及垃圾污水处理等,能够改变农村脏、乱、差面貌,改善农民居住条件,推动美丽宜居乡村建设。

“环境友好、生态整理”模式,是指以修复自然生态过程、提高整治区域生态功能等为主要目的的土地整治模式。土地整治的实施对项目区及周边区域的生态环境有着较大的影响,为了保证土地资源的可持续利用,改善土地整治区域的生态系统,必须在土地整治中融入生态建设理念,提高土地景观多样性和生态系统的稳定性。

土地整治也给贫困地区群众带来脱贫希望。庄少勤介绍,“十二五”期间,全国共安排贫困地区土地整治项目5200多个,投入资金940多亿元。

近几年,各级政府及土地管理部门逐步认识到生态环境建设的重要性,已将生态环境建设列为土地整治的重要内容。如北京市在土地整治中坚持数量、质量、生态并重,采取综合治理措施,加大生态环境建设投资力度,在王木营村土地整理项目中,对土地整理结合景观生态设计做了积极的探索,并在“综合土地整理规划设计”、 “景观生态设计”、“项目设计中的环境影响评价”等方面做了有益尝试。辽宁省阜新市通过小流域综合治理,开展坡改梯、堤岸防护、坡道防护、沟道治理等工程,涵养了水土,改善了农田生态环境。贵州荔波和关岭土地整治项目,用爆破碎石建设生态岛屿,设置人工鸟巢;在田间道路留出生态廊道,利用本地植物进行生态修复;同时,通过种植绿肥、增施有机肥,提高土壤的生命力和微生物多样性。贵州省安顺市进行景观优化时采取了优先保护自然、保护乡土风貌与特色建筑、景观异质性及多样性等优化原则,通过完善聚落内部功能,优化聚落空间,大力发展乡村生态和民俗旅游。

“十三五”时期,规划在下达高标准农田建设计划和补助资金时,优先考虑贫困地区,同时提出实施集中连片特殊困难地区土地整治重大工程,支持贫困程度深、脱贫难度大的地区脱贫。同时,增减挂钩指标安排要继续加大向贫困地区、革命老区,以及灾后重建等重点地区倾斜,支持当地运用增减挂钩政策推动扶贫开发和易地扶贫搬迁等工作。

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