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将最严格的耕地保护制度落在实处,国新办新闻

7月20日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署近期加强土地管理的重点工作。会议要求,切实加强耕地保护,确保耕地保有量不减少、质量有提高。并提出了一系列近期加强耕地质量建设的工作重点。坚持耕地保护“数量”和“质量”并重的重要性和紧迫性再度被强调,也更进一步引发了人们对于耕地质量保护的思考。

随着全球粮食危机的风险隐现,“粮食安全”成了政协委员热议的话题。全国政协委员、国家粮食局局长聂振邦8日就“粮食安全”问题与网友进行交流时说,我国城镇化步伐加快,耕地占用随之增加,加之近年来频发的自然灾害以及局部地区气候变化,都对我国粮食生产带来一定影响。

习近平总书记近日对耕地保护工作作出重要指示,强调要实行最严格的耕地保护制度,依法依规做好耕地占补平衡,规范有序推进农村土地流转,像保护大熊猫一样保护耕地。中央农办、国土部、农业部等三部门表示,强化耕地保护,既要坚守耕地数量红线,又要提升耕地质量,实现“藏粮于地”。

国新办新闻发布会解读《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》——

耕地不仅是国家粮食安全的重要基础,也是社会可持续发展的重要保障。近年来,“18亿亩耕地红线”已经深入人心,但是,我国耕地质量的保护却不容乐观。根据国土资源部2009年底发布的一份调查报告显示,中国耕地质量等别总体偏低,近六成的耕地低于平均等别,生产能力大于亩产一千公斤的优质耕地仅占6%。严守“18亿亩耕地红线”的表象下,是我国耕地隐性流失日益严重——如果我们失去的更多是一亩地养三个人的高等田,如果只重视耕地红线的数量,而不考虑耕地红线圈定的质量和生产能力,会给国家粮食安全埋下重大的隐患。

“要确保国家粮食安全,最根本的是要确保国家耕地安全。”九三学社中央在提交全国政协十一届四次会议的书面发言中提出,耕地质量问题已成为保障国家粮食安全的关键。

耕地保护是土地管理的核心,我国采用的是世界上最严格的耕地保护制度,包括耕地总量动态平衡和占补平衡制度、征收耕地开垦费和征收耕占用税制度、土地开发整理制度、行政责任制度以及刑罚保护制度等严格的举措,目的在于保护18亿亩耕地红线不被侵占,坚决守住粮食安全底线。“像保护大熊猫一样保护耕地”,无疑再次显示出中央高层对于耕地保护问题的看重。最严格的耕地保护制度,是确保我国经济安全、推动我国经济增长方式转变的重要力量,是维护广大农民土地权益、促进农村经济社会发展的重要保障。

增强粮食安全的资源保障基础

毫无疑问,我国耕地质量建设的现状已经给人们敲响了警钟,加强耕地管理“数”“质”并重也迫在眉睫。关键问题是——如何才能真正地将耕地质量建设的各项措施和要求落在实处,真正把耕地质量建设摆在和数量管理同等重要的位置上来呢?

“人增、地减、粮紧”——全国政协委员、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文用6个字概括“十二五”期间我国面临的粮食形势,并认为这种情况“相当长时间缓解不了”。

我国人多地少,土地资源总体质量差,耕地后备资源严重不足、土地利用率低等现实问题日益显着,也越来越引起社会各界的关注。在本月举行的一次发布会上,国土资源部相关负责人表示,多年来,城市外延扩张确实占用了大量土地,其中扩张占用的大量土地一半以上是耕地。对广东而言,随着工业化、城市化加速推进,保护耕地红线、实施耕地占补平衡的难度与压力一直存在。为了坚守耕地红线,去年广东省政府办公厅印发了《广东省地级以上市人民政府耕地保护目标责任考核办法》,明确了省政府对各地级以上市人民政府的考核,耕地保护责任目标考核结果,列为各地级以上市人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施,是国家法律和政策允许的,但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作,严格依法依规进行。要采取更有力的措施,加强对耕地占补平衡的监管,坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题,坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。只有严格的监管,才能确保补充耕地指标真正获得平衡,也才能将最严格的耕地保护制度落在实处。

破解耕地保护和占补平衡难题

其实,对于耕地保护的质量要求,在很早的时候就已经提出来了。2005年底,温家宝总理出席中央农村工作会议时指出:“要严格执行耕地占补平衡制度,决不能搞账面平衡,必须做到面积和产能的双平衡。”2003年,时任国土资源部部长孙文盛出席全国土地开发整理工作会议时,也提出“要正确处理数量与质量的关系。保证一定的数量,稳步提高耕地质量是有效保护耕地生产能力的两项基本要求”。但是,在具体贯彻落实中,耕地的质量保护工作总体而言仍旧处于弱势。有些地方虽然也提出了“数”“质”并重的管理思路,但在具体执行中,依旧是沿袭旧的重数不重质的管理方式;我国很多地区,在推进土地整理、高标准农田建设中,取得了明显成绩,极大地提高了耕地的生产能力,但同时还有一些地区,在“占补平衡”过程中,依然大搞“占优补劣”的数字游戏。正负相加,效果几何,却是笔糊涂账。耕地质量保护仍旧缺乏一个统一有效的管理和目标指导。

全国政协常委、农业部市场与经济信息司司长钱克明指出,我国耕地总量逐年减少,1996年至2008年耕地减少1.25亿亩,年均减少1000多万亩,到2020年确保18亿亩耕地的压力巨大。

守住耕地保护红线和粮食安全底线,既要坚守耕地数量红线,又要提升耕地质量。粮食安全的根本在耕地,关键在耕地质量。2015年中央一号文件体现出“藏粮于地”的深远布局,提出必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来。农业与工业不同,是最直接的生态产业,必须要考虑生态承载力,在关注“地上”的生产量的同时,也要关注“地下”的生产力,而提升耕地质量不能仅仅关注土地本身,更需要修复整个农业生态环境。提升耕地质量,要坚持规划先行,对适宜开展耕作层土壤剥离的区域和利用的区域提前作出规划安排;坚持统筹实施,结合土地整治项目,建设占用耕地与剥离利用同步设计、实施和验收;坚持因地制宜,合理剥离利用,保护生态,防止造成水土流失和安全隐患。

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2006年以前,我国有过一段耕地数量迅速下滑的时期,为此,当年召开的十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,提出了18亿亩耕地红线的约束性指标,并出台了一系列的政策和措施。多年以来,耕地数量快速下滑的势头得到了有效抑制。那么,面对当前不容乐观的耕地质量管理局面,我们是否可以制定一个耕地质量管理的约束性指标,为耕地质量管理确定一道红线呢?

陈锡文说,中央特别强调18亿亩耕地“红线”绝不能突破。为了加强这方面工作,国土资源部根据国务院的安排,刚完成第二次全国土地详查,数据还在整理中。很多人担心18亿亩耕地“红线”是不是已经突破了,但可以“说一个放心”,目前耕地数量还在18亿亩“红线”之上。

“像保护大熊猫一样保护耕地”,凸显耕地的稀缺性,在耕地保护红线和粮食安全底线面前,带着保护耕地的强烈意识工作,容不得丝毫的懈怠。

1月24日,国务院新闻办就加强耕地保护和改进占补平衡的意见举行新闻发布会。

当然,相对于数量的要求而言,耕地质量管理的技术要求可能会更加复杂,操作难度也会增加。不过,应该说我们当前已经具备了这样的条件。2009年底,国土资源部完成了我国历史上首次全国耕地质量等级调查和评定工作,全国耕地质量评定为15个等别,平均等别为9.80等,这为今后加强耕地质量建设奠定了基础,也使得我们划定耕地质量红线成为可能。我们可以在科学评估、认真分析的基础上,对耕地质量建设提出一个远景目标,既要保证质量等别不能低于现有的水平9.80等,还要提出在未来若干年内,耕地质量提高一个或者几个等别。既要制定全国的目标,也要制定各省区的发展目标,并将这一要求以法律的形式确定下来,真真正正让耕地质量管理成为各级政府没有后路可退的职责与任务。

陈锡文指出,土地对中国长期发展的意义不言而喻,工业和城市要发展,耕地也要尽可能保护好。如果有科学的规划和严格的制度,不见得非要通过大量占用耕地的方式来推进城镇化。

本网讯 1月24日,国务院新闻办举行新闻发布会,国土资源部部长姜大明、农业部副部长余欣荣、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊和国土资源部副部长曹卫星介绍《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(以下简称《意见》)有关情况,并答记者提问。

7月20日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署近期加强土地管理的重点工作。会议要求,切实加强耕地保护,确保耕地保有量不减少、质量有提高。并提出了一系列近期加强耕地质量建设的工作重点。坚持耕地保护“数量”和“质量”并重的重要性和紧迫性再度被强调,也更进一步引发了人们对于耕地质量保护的思考。

全国政协委员许雷是辽宁省一家农业企业的董事长,除了耕地面积减少,“保地保粮的行为异动”也让他颇为担忧。他认为,“占好补差、占多补少、一块田补多次”现象普遍。特别是政绩工程的开发区、“土地财政”的侵蚀土地、土地置换中向落后地区购买土地整理指标等现象,使“18亿亩”可能变为“数字游戏”。

让真正保护耕地的地方“不吃亏”

耕地不仅是国家粮食安全的重要基础,也是社会可持续发展的重要保障。近年来,“18亿亩耕地红线”已经深入人心,但是,我国耕地质量的保护却不容乐观。根据国土资源部2009年底发布的一份调查报告显示,中国耕地质量等别总体偏低,近六成的耕地低于平均等别,生产能力大于亩产一千公斤的优质耕地仅占6%。严守“18亿亩耕地红线”的表象下,是我国耕地隐性流失日益严重——如果我们失去的更多是一亩地养三个人的高等田,如果只重视耕地红线的数量,而不考虑耕地红线圈定的质量和生产能力,会给国家粮食安全埋下重大的隐患。

九三学社中央在上述书面发言中还指出,在耕地质量下降的同时,居高不下的水土流失比例以及耕地污染日益加剧的情况,对现有耕地质量无异于雪上加霜。另外,水资源供给不足、气候条件不稳定性增加等也影响着耕地的生产能力。

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毫无疑问,我国耕地质量建设的现状已经给人们敲响了警钟,加强耕地管理“数”“质”并重也迫在眉睫。关键问题是——如何才能真正地将耕地质量建设的各项措施和要求落在实处,真正把耕地质量建设摆在和数量管理同等重要的位置上来呢?

为此,九三学社中央建议,应将保护耕地质量作为一项重要任务,加强水利建设,构建耕地质量保护的有效防线,加强土壤污染治理。

国土资源部部长姜大明介绍《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》并答记者问。

其实,对于耕地保护的质量要求,在很早的时候就已经提出来了。2005年底,温家宝总理出席中央农村工作会议时指出:“要严格执行耕地占补平衡制度,决不能搞账面平衡,必须做到面积和产能的双平衡。”2003年,时任国土资源部部长孙文盛出席全国土地开发整理工作会议时,也提出“要正确处理数量与质量的关系。保证一定的数量,稳步提高耕地质量是有效保护耕地生产能力的两项基本要求”。但是,在具体贯彻落实中,耕地的质量保护工作总体而言仍旧处于弱势。有些地方虽然也提出了“数”“质”并重的管理思路,但在具体执行中,依旧是沿袭旧的重数不重质的管理方式;我国很多地区,在推进土地整理、高标准农田建设中,取得了明显成绩,极大地提高了耕地的生产能力,但同时还有一些地区,在“占补平衡”过程中,依然大搞“占优补劣”的数字游戏。正负相加,效果几何,却是笔糊涂账。耕地质量保护仍旧缺乏一个统一有效的管理和目标指导。

国土资源部日前召开的“保发展保红线工程2011年行动”动员部署会议也提出,2011年要从数量管理和质量管理两个方面加强耕地保护工作,促进向生态管护转变,要确保2011年耕地面积实现净增长,耕地质量有所提高。

国土资源部部长姜大明表示,《意见》坚守土地公有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,按照“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的原则,确立了新时期耕地保护工作的目标任务,明确了加强和改进耕地保护工作的总体要求和政策措施。《意见》同时提出来“两个绝不能”,就是已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。需要特别强调的是,目前我国粮食连年增产,粮食的库存也比较多,但是越是在这个时候,越要保持清醒的头脑,越要绷紧耕地保护这根弦,不能有丝毫放松。

2006年以前,我国有过一段耕地数量迅速下滑的时期,为此,当年召开的十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,提出了18亿亩耕地红线的约束性指标,并出台了一系列的政策和措施。多年以来,耕地数量快速下滑的势头得到了有效抑制。那么,面对当前不容乐观的耕地质量管理局面,我们是否可以制定一个耕地质量管理的约束性指标,为耕地质量管理确定一道红线呢?

对于保护耕地、确保粮食安全,全国政协委员宋振铎提出建议:落实农民对土地的产权主体地位,制定明确配套完整的土地流转和适度规模经营法规;落实最严格的基本农田保护制度,对违规占地、欺上瞒下、化整为零、占多垦少、以次充好、以地换GDP等现象予以严惩;大力推进土地开发整理工作,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率;加大投入,开发新技术和运用成熟技术并举,对沙化土地和盐碱地进行改造。

姜大明介绍,《意见》明确,完善耕地占补平衡责任落实机制,建设用地单位必须履行补充耕地义务,地方各级政府负责落实补充耕地任务。按照“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”要求,改进并规范耕地占补平衡管理。通过大规模建设高标准农田、实施耕地质量保护与提升行动、统筹推进耕地休养生息、加强耕地质量调查评价监测,大力推进耕地质量建设和保护。要建立经济激励机制。《意见》提出,要整合中央和地方各级涉农资金,对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补。据了解,像浙江、江苏都把这件事情做起来了,希望各个省份都互相学习借鉴,从自己的实际出发,把补偿机制、奖补机制建立起来。同时,要规范市、县之间,包括少数的省与省之间的补充耕地的利益调节机制,让真正保护耕地的地方或者是耕地增加的地方“不吃亏”,同时让保护耕地的集体和农民能够“得实惠”。

当然,相对于数量的要求而言,耕地质量管理的技术要求可能会更加复杂,操作难度也会增加。不过,应该说我们当前已经具备了这样的条件。2009年底,国土资源部完成了我国历史上首次全国耕地质量等级调查和评定工作,全国耕地质量评定为15个等别,平均等别为9.80等,这为今后加强耕地质量建设奠定了基础,也使得我们划定耕地质量红线成为可能。我们可以在科学评估、认真分析的基础上,对耕地质量建设提出一个远景目标,既要保证质量等别不能低于现有的水平9.80等,还要提出在未来若干年内,耕地质量提高一个或者几个等别。既要制定全国的目标,也要制定各省区的发展目标,并将这一要求以法律的形式确定下来,真真正正让耕地质量管理成为各级政府没有后路可退的职责与任务。

实施藏粮于地、藏粮于技战略,夯实国家粮食安全基础

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农业部副部长余欣荣答记者问。

“解决好13亿人口吃饭的问题是我们国家治国理政的头等大事,中央审时度势提出了新形势下的粮食安全新战略,即确保‘谷物基本自给,口粮绝对安全’的战略底线。同时,提出要实施藏粮于地、藏粮于技战略。落实好中央的部署,从根本上讲还是要保护好耕地。”农业部副部长余欣荣表示,保护耕地重在守住两条底线,一是耕地数量的红线,就是要落实最严格的耕地保护制度,扎紧耕地保护的“篱笆”,坚决守住18.65亿亩耕地红线。二是耕地质量的红线,就是要深入实施耕地质量保护和提升行动,遏制耕地退化趋势,提升耕地的质量。特别是要把最优质的耕地划为永久基本农田,实行永久保护、永续利用。

在回答记者提出的“农业部在耕地质量建设方面有哪些具体措施”问题时,余欣荣表示,为把耕地质量切实保护好,农业部会同有关部门采取了一系列务实措施:加强高标准农田建设。到2020年,确保建成8亿亩,力争建成10亿亩高标准农田,努力达到藏粮于地的要求。开展三大行动。一是耕地质量保护与提升行动,加强土壤肥力保护提升、退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复,促进耕地质量提升;二是化肥使用量零增长行动,推广精准施肥减量、有机肥替代减量、新型肥料应用减量和新型主体示范带动减量,力争到2020年化肥使用量实现零增长;三是农药使用量零增长行动,实行绿色防控减量、统防统治减量,高效药械替代减量,力争到2020年农药使用量实现零增长。实施三项试点。一是东北黑土地保护利用试点,在东北4省(区)17个县(市)集成推广黑土地保护利用技术模式。二是湖南重金属污染耕地的治理修复试点,在长株潭地区的19个县推进镉低积累品种筛选推广,实施耕地质量提升与重金属污染治理,取得了明显进展。三是耕地轮作休耕制度试点。在东北冷凉区、北方农牧交错区、河北黑龙港地下水漏斗区、湖南长株潭重金属污染区、西南石漠化区和西北生态严重退化地区开展耕地轮作休耕试点,促进耕地修养生息。余欣荣表示,耕地轮作休耕制度试点得到了基层广大干部、群众的热烈拥护和响应。轮作休耕既是中华民族传统农耕文化在新形势下的弘扬,也是落实绿色发展理念的有效行动,功在当代、利在长远。今年还要进一步扩大规模、创新机制,为藏粮于地、藏粮于技奠定坚实的物质基础、技术基础和思想理念基础。加强耕地质量监测。创新技术手段,建立覆盖全国主要土壤类型的耕地质量监测网络,利用遥感技术,构建天空地立体式数字农业网络,实时跟踪耕地质量状况。

土地整治和高标准农田建设是保护耕地的重大举措

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中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊答记者问。

韩俊表示,土地整治和高标准农田建设是保护耕地的重大举措。“十二五”期间已经建成的高标准农田是4.03亿亩,投入资金5900多亿元,经过整治以后,耕地的质量和产能明显提升。根据国土部提供的数据,大约要提高1到2个等级,粮食的产能大约要提高10%到20%。“十三五”时期,高标准农田建设的任务,首先是确保在建高标准农田4亿亩,力争要建成6亿亩,《意见》在这方面提出了三个方面的重要政策举措。

一是要整合财政资金,并通过财政资金撬动社会资金参与土地整治和高标准农田建设。财政资金“十三五”期间大约要投入6000亿,这6000亿如果能够撬动社会资本参与高标准农田建设,再建成4亿亩的任务是可以实现的。

二是要全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。我们的建设占用了一些好的耕地,它的耕作层是熟化的,占用耕地的耕作层土壤要剥离,剥离以后用于补充耕地造地项目,这样一来就可以改善土壤的条件,加快土壤的熟化进程,提高土壤的肥力,这方面既有工程性措施,也有技术性措施,是需要大量资金投入的。

5519威尼斯官方网站,三是强化基础支撑。要建立一个比较科学的耕地质量和产能评价制度,要定期对全国耕地的产能和质量水平进行评价,要完善耕地质量调查与监测体系。

探索补充耕地国家统筹不是对耕地占补平衡制度松绑

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国土资源部副部长曹卫星答记者问。

对于记者提出的“探索补充耕地国家统筹,是不是明确了跨省的占补平衡可以解禁了”这一问题,国土资源部副部长曹卫星表示,探索资源匮乏省份补充耕地国家统筹,是实事求是解决资源匮乏省份保障发展需求,落实补充耕地实际困难的应对之策,不是对耕地占补平衡制度松绑,也不是放松管理要求。我们认为,通过界定范围、严控规模、严格监督,完全可以确保补充耕地落到实处,牢牢守住全国耕地保护红线,来实现保护耕地与保障发展的协调统一。

曹卫星说,经过多年的开发利用,我国的后备耕地资源也在逐步减少,特别是有一些耕地资源比较匮乏的省份,落实占补平衡政策遇到了一些现实的问题,与中央要求的占补平衡要数量、质量都到位还有差距。《意见》按照“控占用、调方式、算大帐、差别化”的思路,提出了改进和规范占补平衡管理新的政策措施。“控占用”,就是要减少新增建设占用耕地规模,从源头上来减轻占补平衡的压力。“调方式”,就是要转变补充耕地的方式,尽量减少未利用地的开发,着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量。“算大账”,就是要从单纯强调项目挂钩算细账,转向兼顾区域平衡上算大账,更好地落实地方政府的耕地保护责任。“差别化”,就是要充分考虑区域差异和项目差异,实事求是地解决占补平衡的困难,构建“县域平衡为主,省域调剂为辅,国家统筹为补充”这样一种占补平衡的新格局。

(本版全部照片 农业部网站记者 李卫东 摄)

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