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【5519威尼斯官方网站】一亿人进城落户,发改委

地方两会收官在即,城镇化成为各地两会上的焦点。与此同时,城镇化发展十年总体规划也已下发地方,进入征求意见阶段。值得注意的是,与之前城镇化“摊大饼”方式不同,此次城镇化更强调“人”,其中特别提出探索实行“人地挂钩”政策,以推进更有质量的城镇化。

在城镇化率不断提高的背后,我们还面临哪些问题?在周末召开的第二届城市管理高峰论坛上,一些专家认为,现阶段我国城镇化速度远远低于工业化进程,土地城镇化明显快于人口城镇化。因此,户籍制度改革和土地供给制度改革已刻不容缓。

为实现以人为核心的城镇化,切实解决好1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇定居落户的问题,国土资源部近日会同国家发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等部门,联合发布了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。

5519威尼斯官方网站,《经济参考报》记者日前独家获悉,由发改委牵头,包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制的城镇化发展总体纲要——《全国促进城镇化健康发展规划已经编制完成。

全国人大财经委员会副主任尹中卿在论坛上表示,虽然改革开放30多年来城镇化建设取得了显着成就,但也要清醒地看到,长期以来各个地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设,过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚,把农业的转移人员仅仅当做生产者、当做劳动力,而不愿意接受他们本人和他的家属进入城市成为市民,结果导致了现在比较严重的城镇化滞后于工业化。

2018年基本建立人地挂钩机制

据了解,对于作为城镇化核心问题的土地制度,《规划》指出,按照管住总量,严控增量,盘活土地存量的原则,创新土地管理制度,优化城乡土地利用结构,有效化解城镇化进程中建设用地需求和耕地资源保护的矛盾。

发改委中小城镇研究室的副主任乔润令也指出,虽然我国城镇化率过半,但发展质量并不高。他分析道,2011年我国城镇化率达51.27%,据此计算我国城镇人口已达6.9亿,但是,2011年年底中国农村户籍人口是9.3亿,这意味着城镇人口数量仅为4.2亿,因此,我国城镇化水平至少要减掉三分之一。

《国家新型城镇化规划》确立了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标,提出探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策。

《规划》指出,在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上,探索实行“人地挂钩”的政策,即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩,地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。

“除城镇化质量低外,城镇化另一现实是城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度。”乔润令表示,在城镇化建设和推进过程当中,农村建设用地总量不减反增,这说明土地城镇化快于人口城镇化。

“建立人地挂钩机制,既能实现对新型城镇化的用地保障,也是对土地城镇化的制约。”国土资源部规划司副司长周建春说,“目前,我国城镇化水平总体还不高,土地的城镇化快于人口的城镇化,不解决人的城镇化,只有城市规模的盲目扩大,会造成土地被大量占用和浪费。在全面推进新型城镇化过程中,必须使城市发展与人口增长相适应,提高户籍人口城镇化率和城镇化质量,促进城乡基本公共服务均等化。这就需要建立人地挂钩机制,实现土地城镇化与人口城镇化相协调。”

“现在各地做城市土地规划时虽然也把自身的人口增长作为一个大目标,但实现人口增长是为了‘地’而不是真正为了‘人’。”中国农业大学[微博]土地利用与管理研究中心主任张凤荣告诉《经济参考报》记者,此前包括重庆、成都在内的建设用地增减挂钩的试点,在市场上交易建设用地的指标,也只是为了把土地拿过来,并没有真正和人挂钩。

而对于未来城镇化发展,尹中卿提出下一步户籍制度变革是农民进城的关键,“由于51.27%的城镇化率实际上是一个伪命题,因此,在提高城镇化的质量的道路上,我们需要做的不是盲目地扩大城区,追求统计数据上的城镇化率,而是要更加紧迫地把实现人口的城镇化作为我们主要任务。”

《实施意见》提出,到2018年,基本建立人地挂钩机制,形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度;到2020年,全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系,区域和城乡用地结构布局更加优化,土地节约集约利用水平显着提高,为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

张凤荣指出,城市的建设用地增加了,产业发展了,但大量农民工没有被纳入城市户口,只留下劳动的剩余价值,他们的社会保障却被甩到了原来的输出地,这是典型的发达地区剥夺欠发达地区。同时,如果土地城镇化了而人口没有城镇化,将来还会造成土地的闲置和浪费。

尹中卿指出,应推动户籍制度改革,逐步放开大中城市落户限制,有序地推进农业转移人口市民化的进程。

关于进城落户人口人均用地标准问题,《国家新型城镇化规划》提出,人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。据此,《实施意见》综合考虑城镇容纳空间等因素,实行差别化的用地标准。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令接受《经济参考报》记者采访时分析说,2011年我国城镇化率达51.27%,据此计算我国城镇人口已达6.9亿,但是,2011年年底中国农村户籍人口是9.3亿,这意味着城镇人口数量仅为4.2亿,因此,我国城镇化水平至少要减掉三分之一。

“第二项任务是解决农村土地流转承包的机制,积极破解城乡二元结构和城市内部的二元结构。”尹中卿表示,在拒绝用摊大饼的方式简单扩大城市规模的前提下,打通城乡土地转化的渠道,加快征地制度改革,逐步缩小征地范围,规范征地程序,解决好被征土地的农民转移到城市后就业、住房、社会保障问题,保障对征地农民的长远生计。

人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇,对于进城落户人口,按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地;人均水平在100—150平方米之间的城镇,按照人均80平方米标准安排;人均水平超过150平方米的城镇,按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

乔润令表示,值得注意的是,我国在城镇化建设和推进过程当中,农村建设用地总量不减反增,这说明土地城镇化快于人口城镇化,城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度。

全联房地产商会名誉会长聂梅生指出,只有进行户籍制度改革才能释放城镇化中的内需潜力,进行土地出让制度改革才能真正实行双轨制供地。

周建春表示,综合考虑东中西部不同地区经济社会发展和自然条件的差异,以及非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口用地需求,允许各省份根据实际对标准进行适当调整,幅度控制在10%以内。“这一标准既给予各地一定的灵活性,又能够防止地方调整幅度过大、挤占生态用地和耕地。”

“现在地方政府争要建设用地指标,但‘要地’是为了‘以地变钱’,为获得更多增值收益,并不是真正的城镇化。因此,如果真正能够实现建设用地指标和人结合起来,将能够扼制各地‘摊大饼式’的盲目城镇化。”张凤荣说。

但对于土地管理制度改革,国土资源部司长董祚继表示,现阶段城镇化推进中面临用地两难。他指出,一方面我们要坚守耕地红线;另一方面我们还必须要保障城镇化发展的必要用地。在此背景下,我国加大土地管控力度,而现实却是,每年国家分配的用地指标,对于地方政府来说,至少有三分之一的缺口。

在土地供应结构方面,周建春提出,要方便进城落户人口生产生活,优先保障住房特别是落户人口的保障房,以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地,合理安排必要的产业用地。

此前,中共中央政治局常委、国务院副总理李克强强调,推进城镇化,核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,提高内在承载力,不能人为“造城”,要实现产业发展和城镇建设融合,让农民工逐步融入城镇。 事实上,河南省已开始在“人地挂钩”方面先行先试。此前河南省政府工作报告中就明确指出,有关部门正抓紧制订“人地挂钩”具体实施方案,在确保耕地不减少,不影响农业和粮食的同时,通过综合的土地整治来支持新型城镇化、新型工业化。

对此,董祚继指出,应着力推进土地管理制度改革,一方面要深化土地使用制度改革,着力推进城镇低效建设用地再开发,对存量用地和增量用地实行差别化管理。另一方面,推进城乡建设用地增加挂钩,促进农村土地整治深入开展。

周建春介绍,2015—2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩,其中进城落户1亿人口的各类用地需求,初步估算为1200万亩。如果按以往规划编制方法,农村流动人口按照城镇人均建设用地标准的60%安排用地,1亿农村流动人口用地约为720万亩。因此,从现行规划看,土地供应可以满足进城落户人口发展用地需求。

在盘活“存量”土地方面,《规划》还指出,强化人均建设用地指标控制,提高建成区人口密度。强化重点工程建设项目用地标准控制,提高工业项目用地产出强度和容积率门槛。与此同时,建立闲置土地利用、低效利用土地二次开发的激励约束机制,推进旧城镇,旧厂房、旧村庄改造,提升城镇存量土地开发利用强度。

“放开农村集体建设用地上市交易,使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价,将弥补部分供地缺口。”国土部相关负责人在接受《经济参考报》记者采访时透露,现阶段是进行土地制度改革的好契机,未来将进一步在法律层面为农村集体用地市场化铺路。

在确保进城落户人口建设用地需求方面,《实施意见》提出,在土地利用总体规划编制中要更加突出进城落户人口因素,合理确定城镇建设用地规模;在制定三年滚动用地计划和分解下达年度用地计划时,充分考虑新型城镇化和进城落户人口的用地需求,各省要根据进城落户人口专项安排用地指标,确保合理用地需求。

另外,《规划》提出还应合理控制城市用地规模。按照密度1万人每平方公里的标准条款城市群新增用地,建立城市群内城市建设用地指标调剂机制,严格控制特大城市和小城市新增建设用地,合理保证生活用地,提高生态用地比例,优先保障基础设施、公共服务设施和保障性住房用地。

此前,据媒体报道,国土部已开始农村用地紧急确权工作。按照此前制定的规划,在十八大闭幕之后,国土资源部将开展《土地管理法》第二轮修订前期准备和研究工作。在新一轮修订当中,将包括加大耕地保护力度、农村土地制度改革、政府土地收益改革、存量用地制度改革等关键领域的改革,范围也远远超过此次修订。

不得以退出“三权”作为进城落户条件

“我们需要的不是出现越来越多的特大城市,而应是小城市集群。”乔润令认为,只有城镇城市集群化,生活、居住、工作都得以解决并走向富足,才能使越来越多的人留在自己的城市。

如何切实保护进城落户农民的权益,是《实施意见》的重点内容。周建春说,要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。要充分尊重农民意愿,切实保障其合法权益。

与此同时,也要注意提高农村土地利用效率。结合农村宅基地制度改革试点的要求,允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地,鼓励农村土地经营权规范有序流转。规范推进城乡建设用地增减挂钩,通过整理复垦,增加耕地面积。

周建春强调,耕地是我国最为宝贵的资源,“十三五”规划确定的18.65亿亩耕地红线,必须守住。在实施人地挂钩过程中,对已划定的城市周边永久基本农田不能随意占用,要采取跳出去串联式、卫星城式发展,把好山好水好田融入城市、融入市民生活;要坚持最严格的节约用地制度,建设用地要“管住总量、严控增量、盘活存量”,要划定城市开发边界,促进城市紧凑、集约、高效、绿色发展。

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